¿Qué se puede esperar de la autonomía de gestión en las
escuelas?
CLAUDIA SANTIZO
Fortalecer la autonomía de gestión de las escuelas es uno de los
propósitos de la reforma al artículo Tercero Constitucional aprobada en el mes
de febrero de 2013.
La autonomía de gestión es un principio que tiene como base el
supuesto de que las mejores decisiones pueden ser tomadas por las personas que
están más cercanas a los problemas. Sin embargo, la definición de autonomía
difiere en los modelos de gestión utilizados en diversos países, también
llamada gestión centrada en la escuela.
La autonomía puede significar que las escuelas tomen decisiones
que pueden ir desde adquirir material didáctico, lápices y hojas hasta definir
contenidos educativos o definir al personal que requieren según perfil para su
contratación. En particular, estas últimas facultades mencionadas no
necesariamente son de las escuelas, ya que algunas de esas decisiones pueden
ser tomadas por autoridades intermedias o estatales. Pero aún falta definir en
la Ley General de Educación, y en otras normatividades, el alcance de la
autonomía de gestión que se adoptará en México. Por ello, es necesario
reflexionar sobre las experiencias de otros países que han aplicado modelos de
gestión centrada en la escuela.
En esta entrega me gustaría dar a conocer las conclusiones de
dos estudios que buscan responder a la pregunta: ¿Cuál es el efecto de la
autonomía de gestión en el aprovechamiento escolar de los alumnos?
Uno de los estudios fue elaborado por Hanushek, Link y
Woessmann* con base en los resultados de la prueba PISA de un millón de
estudiantes de 42 países, entre 2000 y 2009. El segundo estudio lo realizaron
Galiani, Gertler y Schargrodsky** con los resultados de una prueba
estandarizada aplicada a alumnos de secundaria en Argentina entre 1994 y 1999.
Ambos estudios llegan a la misma conclusión y por las mismas
razones: La descentralización en la toma de decisiones, o la autonomía de
gestión en las escuelas, en algunos países mejora el aprovechamiento escolar
pero no en todos los alumnos. Esto es así porque la descentralización puede
deteriorar el servicio educativo en los países con instituciones débiles y en
las escuelas insertas en localidades que tienen mayor marginación
socioeconómica en un país determinado.
En la literatura sobre la descentralización en la toma de
decisiones, que han promovido diversas políticas públicas, es conocido que la
descentralización no implica beneficios en todo momento y en cualquier lugar
(para obtener evidencia puede leerse a los clásicos Rémy Prud’homme en The
Dangers of Decentralization; o bien a Hubert J.B. Allen en Decentralization for
development: decentralization, general principles and consideration); es decir,
la descentralización puede ampliar la brecha entre países, localidades o
personas cuyas condiciones son diferentes. Así, lo crítico es que las personas
o comunidades con menos recursos, habilidades, formación, u otro factor que
establezca una diferencia, pueden ser perjudicados por un proceso de
descentralización sino se establecen instrumentos, recursos y políticas que
ayuden a resarcir estas debilidades estructurales o de conocimiento para tomar
las mejores decisiones posibles e implementarlas.
La situación de México reúne dos condiciones anotadas en todos
los estudios que estoy referenciando aquí: Instituciones débiles y una extensa
marginación económica. Sobre la debilidad institucional del país puede haber
desacuerdos en cuanto al grado y extensión, pero mal se haría en negar o
reducir su importancia. Es necesario reflexionar sobre los aspectos
institucionales que pueden provocar que la descentralización, al impulsar la
autonomía escolar, ocasione perjuicios y deteriore el servicio de educación
pública básica, particularmente, en las comunidades con mayores rezagos
socioeconómicos.
Para el caso de la educación, comparto la opinión de Galiani,
Gertler y Schargrodsky acerca de que los efectos negativos de la
descentralización no son un argumento para descartar esa política pública. Por
el contrario, señalan la necesidad de considerar estas consecuencias en el
diseño de las políticas públicas. En el caso de México, se tendrán que
considerar esos posibles efectos negativos en los cambios a la Ley General de
Educación, en el diseño de programas educativos que complementen o compensen
los efectos negativos de la autonomía de gestión, y en la necesaria
reorganización del subsector de educación básica para que sirva de apoyo a las
escuelas.
El factor institucional es un primer aspecto sobre el cual
quiero reflexionar en esta nota, este factor incluye la gestión centrada en la
escuela que postula que las comunidades escolares, maestros, director y padres
de familia, o bien la sociedad de manera más amplia, pueden tomar decisiones
acordes con sus necesidades, pero también pueden vigilar y supervisar la forma
en que se asignan recursos. Estas funciones tienen como base el supuesto de la
colaboración y de la capacidad para obtener los recursos necesarios para cubrir
necesidades.
En las escuelas es necesario crear un ambiente de colaboración
entre maestros y padres de familia, lo cual implica un proceso complejo de
coordinación y de comunicación que no es fácil desarrollar. La coordinación
debe darse en torno al objetivo de mejorar el aprovechamiento escolar y la
comunicación debe dar a conocer cuáles son los mejores caminos para hacerlo y
así crear en cada comunidad escolar una visión común por la cual estén
dispuestos a colaborar.
En México, los lineamientos para la operación de los Consejos
Escolares de Participación Social señalan que los padres de familia y maestros
deben reunirse para conocer los resultados de la prueba ENLACE y tomar
decisiones para mejorar. Así, por ejemplo, podrían considerar como un problema
de aprendizaje a la forma de enseñanza en el salón de clase, por lo cual surge
la pregunta acerca de qué tipo de decisiones se pueden tomar en las escuelas y
con base en qué información, aquí la pregunta para que sea factible tomar
decisiones en las escuelas es: ¿Quién hará el diagnóstico sobre los métodos de
enseñanza utilizados?, ¿de qué manera se hará?, ¿cuándo?, ¿le corresponderá a
los padres de familia y maestros tomar decisiones al respecto? y ¿con qué
recursos contará la escuela para realizar acciones de mejora?
El modelo de gestión centrada en la escuela que se desarrolle en
México deberá responder a estas preguntas. Además, no es conveniente crear la
expectativa, o un ambiente, donde se piense que los padres de familia serán el
instrumento para despedir a maestros que no cumplan con sus funciones. Por el
contrario, el modelo deberá fomentar la colaboración y las innovaciones. Un
ejemplo de cómo la innovación en la enseñanza de una materia, por parte de los
maestros de una escuela, puede verse reflejada en un mejor proceso de enseñanza
aprendizaje y en la obtención del máximo puntaje en ENLACE para matemáticas se
puede conocer en (http://bit.ly/YsvfmS).
Otro aspecto institucional que se deberá definir son las reglas
para asignar recursos a las escuelas. En el estudio realizado en Argentina se
señala la situación de una comunidad pobre, que no tiene medios y recursos y,
principalmente, presencia política para llamar la atención de las autoridades
educativas. En general, la posición socioeconómica de las personas con mayores
recursos también les permite tener mayor capacidad para exigir, demandar y
obtener más recursos. Es decir, no podemos dejar de considerar que los recursos
se asignan en muchas ocasiones considerando su rentabilidad política.
En México, además, tenemos la situación de que la transferencia
de recursos de la federación a los estados presenta el riesgo de que puedan ser
desviados para otros propósitos (consultar: http://bit.ly/WeI14G).
La autonomía de gestión parte del supuesto de que la libertad de
acción permite tomar mejores decisiones. Sin embargo, ese principio no es
válido en cualquier momento y en todo lugar. La libertad de acción debe estar
acompañada de soluciones, conocimiento, capacidades, recursos y el buen
funcionamiento de la administración escolar en todos sus ámbitos. Por ello, es
que la debilidad institucional y la marginación económica se retroalimentan y
crean procesos que pueden tener consecuencias negativas después de un proceso
de descentralización. Esta no es una fatalidad pero sí existe un riesgo, muy
grande, de que una autonomía de gestión mal diseñada tenga como consecuencia
ampliar la brecha entre las personas, grupos sociales y las localidades que más
tienen y los que disponen de menos recursos de todo tipo.
Claudia Santizo es profesora-investigadora del Departamento de
Estudios Institucionales en la Universidad Autónoma Metropolitana-Unidad
Cuajimalpa.
* – Eric A.
Hanushek, Susanne Link, Ludger Woessmann (2012). Does School Autonomy Make
Sense Everywhere? Panel Estimates from PISA, julio. En
http://www.nber.org/papers/w17591
**- Sebastian
Galiani, Paul Gertler, Ernesto Schargrodsky (2008). School decentralization:
Helping the good get better, but leaving the poor behind, Journal of Public
Economics 92 (2008), 2106–2120
- Véase
también: Eric A. Hanushek, Ludger Woessmann y Susanne Link. Allowing local
schools to make more decisions may work in developed countries but is
questionable in developing countries. Consultado el 9 de enero de 2012
en (http://bit.ly/XVtoD0)
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